Родился в Енисейской губернии в семье священника. Учился на юридическом факультете Петербургского университета, исключен за политическую деятельность. Сдал экстерном экзамены за курс юридического факультета Харьковского университета (1892). В 1880–1890-е гг. служил в судебных учреждениях Сибири, затем занимался частной адвокатской практикой. Стал известен после судебных процессов периода Революции 1905–1907 гг., когда выступал в качестве адвоката участников демонстраций. В 1901–1917 гг. гласный Томской городской думы. Депутат II Государственной думы (распущена до его прибытия в столицу). Деятель сибирского областничества – общественно-политического и культурного движения за автономию Сибири. Сотрудничал с Партией социалистов-революционеров (эсеров) в Томске.

После Февральской революции член губернского комиссариата по управлению Томской губернией, в августе выбран старшим председателем Омской судебной палаты.

В январе 1918 г. избран в состав Временного Сибирского правительства, министр иностранных дел. После отъезда правительства во главе с П. Я. Дербером на Дальний Восток оставался в Омске. Весной 1918 г. избран почетным председателем Сибирского казачьего Войскового суда.

В июне 1918 г. после свержения советской власти в регионе возглавил Временное Сибирское правительство. Осенью 1918 г. вошел в состав Временного Всероссийского правительства (Уфимской директории). В сентябре–октябре 1918 г. совершил поездку в Забайкалье и на Дальний Восток с целью подчинения местных политических образований и получения дипломатического признания, финансовой и военной помощи со стороны союзников. В Чите встретился с атаманом Г. М. Семёновым.

В ноябре 1918 г. стал Председателем Всероссийского Совета министров – вновь образованного исполнительного органа Директории. После прихода к власти А. В. Колчака подал в отставку, затем согласился занять пост председателя Совета министров в Российском правительстве А. В. Колчака (ноябрь 1918 – ноябрь 1919). В декабре 1918 г. временно исполнял обязанности министра иностранных дел.

Зимой 1919–1920 гг. эмигрировал в Китай. Служил в юридическом отделе Китайско-Восточной железной дороги (КВЖД) в Харбине. После заключения нового договора между СССР и Китаем по КВЖД (1924) лишился работы. Заболел нервным расстройством. Умер в 1925 г. в Харбине в больнице Красного Креста для бедных.