Из семьи чиновника. Родился в Хвалынске Саратовской губернии. Окончил Дерптскую гимназию (1892), обучался на юридическом факультете Московского университета (не окончил). Участвовал в студенческом движении. В 1894 г. арестован за участие в нелегальной деятельности. В 1895–1899 гг. в ссылке в Тамбове, где ведет революционную народническую агитацию среди крестьян. В 1899–1905 гг. в эмиграции. Член образованной в 1900 г. Аграрно-социалистической лиги, которая в 1902 г. влилась в Партию социалистов-революционеров (ПСР). Член Центрального комитета (ЦК) партии, главный теоретик и автор программы, принятой на I съезде ПСР (декабрь 1905 – январь 1906). Выступал за применение террора в борьбе с самодержавием. В 1908–1917 гг. в эмиграции.

Во время Первой мировой войны интернационалист. После Февральской революции вернулся в Россию (апрель 1917). Член Исполнительного комитета, товарищ председателя Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов, член Петроградского и Центрального комитетов ПСР. В мае–августе 1917 г. министр земледелия Временного правительства. Из-за противоречий с А. Ф. Керенским и разочарования в правительственной коалиции с буржуазными партиями ушел в отставку во время мятежа генерала Л. Г. Корнилова. В сентябре–октябре сторонник однородного социалистического правительства.

К Октябрьскому перевороту отнесся резко негативно, пытался поднять войска Западного фронта против большевиков. Хотел организовать социалистическое правительство без большевиков. 5 января 1918 г. избран председателем Учредительного собрания, после его роспуска ушел в подполье. В мае уехал из Петрограда, в конце сентября 1918 г. прибыл в Самару. Критиковал Временное Всероссийское правительство (Уфимскую директорию).

После колчаковского переворота в Омске (ноябрь 1918) участвовал в попытке созвать Съезд членов Учредительного собрания в Екатеринбурге   и   объявить   борьбу   против   власти   А. В. Колчака. Арестован, отправлен в Челябинск, освобожден благодаря заступничеству чешских легионеров, переехал в Уфу. После ее занятия войсками Колчака, ушел в подполье и перебрался в Советскую Россию. В период легализации ПСР в марте 1919 г. продолжал критиковать политику большевиков.

После новой волны арестов в сентябре 1920 г. покинул страну. Жил в Западной Европе и США, участвовал в деятельности эмигрантских организаций и групп эсеров. Автор воспоминаний о российской революции. Умер в Нью-Йорке.