Потомственный дворянин, родился в Вятке. Окончил физико-математический факультет Петербургского университета (1872). Участник студенческого движения, с 1869 г. член революционного народнического кружка, который вошел в историю как кружок «чайковцев». В 1874–1907 гг. в эмиграции. Один из основателей Фонда вольной русской прессы в Лондоне, издававшего и отправлявшего в Россию революционную и запрещенную литературу. С 1904 г. в Партии социалистов-революционеров (эсеров). В 1907 г. вернулся в Россию с целью организовать партизанскую войну против правительства, арестован. В 1909 г. оправдан, вышел из партии эсеров. Отошел от политической деятельности, участвовал в кооперативном движении. В 1916–1917 гг. работал во Всероссийском союзе городов помощи больным и раненым воинам.

После Февральского восстания 1917 г. депутат и член исполнительного комитета Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов. Организатор Первого Всероссийского съезда Советов крестьянских депутатов (май 1917). Один из создателей и член ЦК Трудовой народно-социалистической партии (июнь). Гласный Петроградской городской думы. Участник Государственного совещания в Москве (август) и Всероссийского демократического совещания в Петрограде (сентябрь).

К захвату власти большевиками в октябре 1917 г. отнесся отрицательно. В ноябре избран депутатом Учредительного собрания. Член Комитета спасения Родины и революции, затем председатель Союза защиты Учредительного собрания. Весной 1918 г. один из основателей и руководителей Союза возрождения России в Москве.

В августе 1918 – октябре 1919 г. возглавлял Верховное управление (с октября 1918 – Временное правительство) Северной области в Архангельске. Осенью 1918 г. формально являлся членом Временного Всероссийского правительства (Уфимской директории). В январе 1919 г. командирован в Париж для участия в мирной конференции. В феврале–марте 1920 г. член Южнорусского правительства при генерале А. И. Деникине. Активно участвовал в деятельности эмигрантских антибольшевистских организаций. Умер в Лондоне в 1926 г.